Науково-практичний коментар до ст. 162 Кодексу адміністративного судочинства України

 

1. При вирішенні справи по суті суд може задовольнити адміністративний позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково.

2. У разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про:

1) визнання протиправними рішення суб\’єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення;

2) зобов\’язання відповідача вчинити певні дії;

3) зобов\’язання відповідача утриматися від вчинення певних дій;

4) стягнення з відповідача коштів;

5) тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об\’єднання громадян;

6) примусовий розпуск (ліквідацію) об\’єднання громадян;

7) примусове видворення іноземця чи особи без громадянства за межі України;

8) визнання наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб\’єкта владних повноважень.

Суд може прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб\’єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб\’єктів владних повноважень.

Коментар:

Предмет регулювання та цілі статті

1. Стаття наводить види висновків суду, які він повинен зробити у постанові щодо позовних вимог, а також наводить невичерпний перелік способів захисту порушених прав, свобод чи інтересів та інших видів висновків суду по суті позовних вимог. Таким чином, стаття є підказкою для суду: наводить варіанти відповідей на позовні вимоги і корелюється із положеннями частини третьої статті 105 КАСУ.

Висновок суду щодо задоволення адміністративного позову

2. Необхідною складовою постанови суду, а саме її резолютивної частини, є висновок суду щодо задоволення адміністративного позову (пункт 4 статті 163 КАСУ). Так, суд має право залежно від обставин задовольнити адміністративний позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково (частина перша коментованої статті).

У разі задоволення позову у повному обсязі суд зазвичай зазначає у постанові:

\”Адміністративний позов задовольнити <далі зазначається, в який спосіб вимоги задоволені>\”.

Якщо повністю в задоволенні позову суд відмовляє, тоді у постанові зазначається:

\”У задоволенні адміністративного позову відмовити\”.

У разі часткового задоволення позову і при одночасній частковій відмові в задоволенні позову суд найчастіше вказує у постанові:

\”Адміністративний позов задовольнити частково.

<далі зазначається, в який спосіб вимоги задоволені>

У задоволенні решти позовних вимог відмовити\”.

3. Для постанов, якими повністю або частково задовольняються вимоги адміністративного позову, в частині другій коментованої статті передбачено можливий зміст висновку суду по суті вимог, який також повинен бути відображений у резолютивній частині постанови.

Висновок суду по суті позовних вимог у разі задоволення позову

4. Висновком суду по суті позовних вимог є обраний судом спосіб захисту порушеного права, свободи чи інтересу особи у сфері публічно-правових відносин. Сучасна законотворча діяльність йде тим шляхом, що зазвичай спосіб захисту визначається у матеріальному праві (ЦКУ, СКУ, ЗКУ тощо). Але оскільки це поки що не характерно для адміністративного законодавства, тому орієнтовний, але невичерпний перелік способів захисту в публічно-правових відносинах наведено у процесуальному законі – у частині другій статті коментованої статті.

5. Зазначений перелік загалом корелюється із способами захисту, які може зазначити у позовній заяві позивач (частини третя і четверта статті 105 КАСУ). Таким чином, зміст вимог адміністративного позову, як і, відповідно, зміст постанови, має виходити з потреби захисту прав, свобод та інтересів у цій сфері, і наведений у частині другій коментованої статті перелік є лише ілюстративним матеріалом для змісту як позову, так і відповідної постанови.

6. Пункт 1 частини другої коментованої статті встановлює способи захисту від протиправного рішення суб\’єкта владних повноважень.

Передусім суд повинен зробити висновок про протиправність такого рішення (нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії) чи його окремих положень. Протиправність може полягати у незаконності чи невідповідності іншому правовому акту з вищою юридичною силою.

По-друге, суд повинен скасувати рішення чи окремі його положення, якщо йдеться про правовий акт індивідуальної дії, або визнати рішення чи окремі його положення нечинними, якщо йдеться про нормативно-правовий акт (див. у зв\’язку з цим частину одинадцяту статті 171 КАСУ). При цьому суд повинен чітко визначити, з якого моменту рішення суб\’єкта владних повноважень чи окремі його положення вважатимуться скасованими чи нечинними – з моменту їх прийняття, з моменту прийняття правового акта з вищою юридичною силою, який встановив інші правила, чи з моменту набрання постановою законної сили.

Суд визначає, що рішення суб\’єкта владних повноважень чи окремі його положення вважатимуться нечинними з моменту набрання постановою законної сили, тобто лише на майбутнє, якщо на підставі цього рішення виникли правовідносини (наприклад, укладено тисячі договорів), які доцільно зберегти, оскільки інакше буде заподіяно значно більшої шкоди суб\’єктам правовідносин у порівнянні з відвернутою.

Ще одним критерієм для визначення моменту, з якого правовий акт доцільно визнавати нечинним, може стати поділ протиправних актів на нікчемні і заперечні136. Нікчемним буде той акт, який для звичайної розумної людини без юридичної освіти є вочевидь протиправним. До нікчемних актів можна віднести, наприклад, рішення міської ради про стягнення одномісячного заробітку всіх працюючих громадян міста до якогось благодійного фонду. Для всіх очевидним є протиправність цього рішення, що грубо порушує право кожного громадянина на оплату праці. Саме тому суд, констатувавши протиправність рішення міської ради, повинен визнати його нечинним з моменту прийняття і зобов\’язати благодійний фонд повернути гроші, що були призначені для оплати праці. Заперечним можна назвати акт, відповідність якого нормам права вищої юридичної сили у звичайної розумної людини без юридичної освіти викликає сумніви, а може й не викликати таких. Для прикладу, до заперечних можна віднести правовий акт, що виданий на підставі норми права, яка допускає неоднозначне тлумачення, зміст якого відповідає одному з варіантів тлумачення, але суперечить іншому. Остаточне рішення про те, чи відповідає нормі права такий акт, – за судом. У цьому випадку, виходячи з принципу юридичної визначеності і з необхідності забезпечити стабільність у суспільних відносинах, потрібно надати захист правовідносинам, що склалися на підставі заперечного акта, оскільки не кожен учасник цих відносин міг здогадатися про протиправність акта. Відносини, які виникли на підставі цього акта (наприклад, укладені договори) до визнання його протиправним, можуть бути збережені. Тому результатом розгляду справи про заперечний акт може бути визнання його протиправним і нечинним з моменту набрання законної сили постановою суду. Також може бути вирішено питання про відшкодування шкоди, завданої позивачу дією такого акта.

По-третє, суд у будь-якому разі може також зробити висновок про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень щодо конкретної особи (позивача) або щодо всіх, чиїх інтересів стосується це рішення, із зазначенням способу такого повороту виконання (наприклад, зобов\’язати відповідача повернути все одержане від позивача на підставі скасованого акта, або переглянути всі рішення щодо відповідальності позивача чи інших осіб, яка застосована на підставі скасованого акта тощо). Це має забезпечити поновлення порушених прав, свобод чи інтересів. Однак поворот виконання пов\’язаний з можливим порушенням інших публічних інтересів, тому для його здійснення потрібне додаткове зважування судом приватного інтересу з публічним. Крім того, якщо поворот виконання очевидно не здатний забезпечити поновлення порушених прав, свобод чи інтересів, суд не може його встановлювати (\”невиконуване не буде виконане\”), а повинен визначити інший спосіб захисту – наприклад, відшкодування заподіяної шкоди.

Скасування чи визнання судом нечинним рішення суб\’єкта владних повноважень виключає прийняття ним ще одного рішення ідентичного змісту, у якому повторюється ознака, що стала причиною такого скасування. Це може розцінюватися як умисне невиконання судового рішення.

При частковому скасуванні чи визнанні нечинним рішення суб\’єкта владних повноважень нескасована його частина зберігає чинність.

7. У разі визнання судом бездіяльності відповідача – суб\’єкта владних повноважень протиправною, суд може зобов\’язати відповідача вчинити певні дії (присуд до активної поведінки), які зобов\’язаний вчинити відповідач, як-от: розглянути певне питання, прийняти відповідне рішення, провести перерахунок пенсії, видати дозвіл тощо. Зобов\’язати відповідача до вчинення певних дій можливо й в інших випадках, наприклад, у разі скасування чи визнання нечинним рішення відповідача – суб\’єкта владних повноважень.

Суд також може зобов\’язати відповідача утриматися від вчинення певних дій (присуд до пасивної поведінки), тобто заборонити вчиняти певні дії – як ті, що вчиняються, тобто припинити певні дії, що порушують права, свободи чи інтереси позивача, так і ті, що мали бути вчинені, – з метою запобігання порушенню прав, свобод чи інтересів позивача.

8. Суд може стягнути з відповідача на користь позивача певну суму грошових коштів, наприклад, якщо відповідач всупереч закону не здійснив відповідну виплату. Також грошові кошти можна стягнути на відшкодування шкоди, завданої позивачу відповідачем – суб\’єктом владних повноважень, якщо таку вимогу було заявлено одночасно з оскарженням рішення, дії чи бездіяльності відповідача (частина друга статті 21 КАСУ).

9. Задовольняючи позов, суд може визнати наявність чи відсутність компетенції (повноважень) суб\’єкта владних повноважень. Цей спосіб захисту можливий, зокрема, у компетенційних спорах, тобто спорах між суб\’єктами владних повноважень щодо реалізації компетенції у сфері управління (пункт 3 частини першої статті 17 КАСУ). У разі спору, наприклад, між органом місцевого самоврядування і органом виконавчої влади суд може застосувати саме цей спосіб захисту, визнавши наявність компетенції щодо вирішення певних питань за одним із органів. Хоча, на нашу думку, ця вимога завжди буде поєднана з оскарженням рішення чи дії, якими один орган втрутився в компетенцію іншого.

Водночас, на наш погляд, цей спосіб захисту може застосовуватися також при оскарженні рішень чи дій суб\’єкта владних повноважень фізичною і юридичною особою. Цей спосіб є превентивним. Наприклад, скасувавши рішення відповідача – суб\’єкта владних повноважень, суд може також констатувати, що відповідач не має повноважень на видання актів з цих питань. Така постанова суду перешкоджатиме відповідачу в подальшому видавати аналогічні акти.

10. У пунктах 5 – 7 частини другої коментованої статті наведено приклади висновків суду у справах, де відповідачем за позовом суб\’єкта владних повноважень виступає особа (пункт 4 частини першої статті 17, частина четверта статті 50 КАСУ).

Повноваження суду тимчасово заборонити (зупинити) окремі види або всю діяльність об\’єднання громадян, примусово розпустити (ліквідувати) об\’єднання громадян та підстави для цього передбачено частиною четвертою статті 37 Конституції України, статтями 31 і 32 Закону України \”Про об\’єднання громадян\”, статтями 21 і 24 Закону України \”Про політичні партії\”, статтею 18 Закону України \”Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності\”.

Присуд суду про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства за межі України можливий з підстав, визначених частиною п\’ятою статті 32 Закону України \”Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства\”.

11. Згідно з другим реченням частини другої коментованої статті, зазначений перелік способів захисту не є вичерпним. Інші способи захисту можуть міститися у законах (насамперед, у нормах матеріального права, незалежно від їх галузевої належності), що визначають порядок реалізації відповідних повноважень, прав, свобод чи інтересів.

Якщо формулювання способів захисту у нормах процесуального права і матеріального права не збігаються, але за змістом є однаковими, тоді, на наш погляд, доцільно застосовувати у резолютивній частині постанови формулювання КАСУ, які є уніфікованими, а поруч у дужках можна використати формулювання відповідної норми матеріального права.

Суд може зробити й інші висновки по суті позовних вимог, що гарантуватимуть дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб\’єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб\’єктів владних повноважень, навіть якщо такі висновки прямо не передбачені законом.

12. Спосіб захисту, обраний судом, не обов\’язково має збігатися з тим, що запропонував позивач у позовних вимогах. Суд може змінити чи уточнити його формулювання, а в необхідних випадках і вийти за межі позовних вимог – застосувати спосіб захисту у ширших межах або доповнити іншим способом захисту з метою повного захисту прав, свобод чи інтересів особи, про захист яких вона просить (друге речення частини другої статті 11 КАСУ).