Науково-практичний коментар до ст. 117 Кодексу адміністративного судочинства України

 

1. Суд за клопотанням позивача або з власної ініціативи може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб\’єкта владних повноважень.

2. Ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову постановляє суд першої інстанції, а якщо розпочато апеляційне провадження, то таку ухвалу може постановити суд апеляційної інстанції.

3. Подання адміністративного позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб\’єкта владних повноважень, але суд у порядку забезпечення адміністративного позову може відповідною ухвалою зупинити дію рішення суб\’єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються. Ухвала негайно надсилається до суб\’єкта владних повноважень, що прийняв рішення, та є обов\’язковою для виконання.

4. Адміністративний позов, крім способу, встановленого частиною третьою цієї статті, може бути забезпечено забороною вчиняти певні дії.

5. Не допускається забезпечення позову шляхом:

1) зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції та встановлення для них заборони вчиняти певні дії;

(положення пункту 1 частини п\’ятої статті 117 визнано такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 16.06.2011 р. N 5-рп/2011)

 

 

 

2) зупинення рішень Фонду гарантування вкладів фізичних осіб щодо призначення уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб та стосовно здійснення тимчасової адміністрації або ліквідації банку, заборони проводити певні дії уповноваженій особі Фонду гарантування вкладів фізичних осіб або Фонду гарантування вкладів фізичних осіб при здійсненні тимчасової адміністрації або ліквідації банку;

3) зупинення рішень уповноваженого центрального органу з питань цивільної авіації щодо призупинення дії або анулювання сертифікатів, схвалень, допусків.

6. Повноваження суду, встановлені цією статтею, не можуть бути застосовані судами щодо спорів, які стосуються призначення, підготовки і проведення виборів.

 

Коментар:

 

Предмет регулювання та цілі статті

1. У коментованій статті, разом зі статтею 118 КАСУ, закріплено інститут забезпечення адміністративного позову (за європейською термінологією адміністративного права – інститут попереднього судового захисту). Ця стаття визначає підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також способи забезпечення позову в адміністративному процесі.

2. Положення статті покликані гарантувати виконання постанови адміністративного суду і спрямовані на забезпечення принципу обов\’язковості судових рішень (стаття 14 КАСУ).

Правова основа статті

3. Найкращий європейський досвід щодо забезпечення адміністративного позову в адміністративному судочинстві акумульовано у Рекомендації N R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Міністрів Ради Європи 13 вересня 1989 року. Положення Рекомендації враховані при розробці інституту забезпечення адміністративного позову в Україні.

Поняття забезпечення адміністративного позову

4. Можливі ситуації, коли зволікання з вирішенням адміністративної справи може завдати непоправної шкоди позивачеві. Наприклад, рішення органу місцевого самоврядування про знесення житлового будинку може позбавити особу права на житло. Під час оскарження цього рішення до адміністративного суду його може бути виконано. Якщо рішення про знесення будинку згодом адміністративний суд визнає незаконним, повноцінне поновлення права на житло буде утрудненим. У зв\’язку з цим у адміністративному процесуальному законодавстві існує інститут забезпечення адміністративного позову, що дає можливість суду до прийняття постанови у справі вжити заходів щодо забезпечення позовних вимог, зокрема, якщо існує небезпека неспіврозмірного заподіяння шкоди інтересам позивача, або якщо внаслідок невжиття цих заходів захист прав особи стане утрудненим або неможливим.

5. Забезпечення адміністративного позову – це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи визначених законом заходів щодо створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.

6. Термін \”забезпечення адміністративного позову\” запозичений з цивільного судочинства, де є аналогічний інститут – забезпечення позову.

Підстави забезпечення адміністративного позову

7. За частиною першою коментованої статті підставою для вжиття заходів забезпечення позову можуть стати такі обставини:

1) існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі;

2) неможливість захисту прав, свобод та інтересів позивача після набрання законної сили рішенням в адміністративній справі без вжиття таких заходів;

3) необхідність докладання значних зусиль та витрат для відновлення прав позивача у майбутньому;

4) очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб\’єкта владних повноважень.

Суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Способи забезпечення адміністративного позову

8. Згідно з Кодексом, для забезпечення адміністративного позову суд може:

1) зупинити дію всього рішення суб\’єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються;

2) заборонити вчиняти певні дії.

9. За концепцією КАСУ, подання адміністративного позову або відкриття провадження в адміністративній справі саме по собі не зупиняє дії рішення суб\’єкта владних повноважень133. Зупинити дію цього рішення чи окремих його положень на час провадження в адміністративній справі може лише суд у порядку забезпечення адміністративного позову. Зупиняючи дію рішення суб\’єкта владних повноважень, суд може вказати на необхідність повернення ситуації, яка існувала до прийняття рішення суб\’єктом владних повноважень або до початку його виконання чи виконання окремих його положень.

Таким чином, законодавець визначив, що основним способом забезпечення адміністративного позову є зупинення дії рішення суб\’єкта владних повноважень. Але зупинення дії рішення, що оскаржується, не вичерпує всіх можливих способів забезпечення адміністративного позову. Так, у ситуації про знесення будинку, яку було наведено раніше, зупинення виконання рішення органу місцевого самоврядування може бути недостатнім, якщо, наприклад, цей орган уже уклав договір з будівельною організацією про знесення будинку. Тому виникає потреба тимчасово заборонити будівельній організації вчиняти будь-які дії щодо знесення будинку, що передбачені договором. У цьому випадку забезпечення адміністративного позову здійснюється судом через заборону вчиняти певні дії. При цьому заборона вчиняти певні дії може адресуватися не лише відповідачеві, а й будь-яким іншим особам.

10. Частина п\’ята коментованої статті визначає виключний перелік рішень і дій, відносно яких не допускається забезпечення позову. Це:

1) рішення Національного банку України щодо призначення та здійснення тимчасової адміністрації або ліквідації банку – їхню дію не може бути зупинено в порядку забезпечення адміністративного позову;

2) дії тимчасового адміністратора, ліквідатора банку або Національного банку України при здійсненні тимчасової адміністрації або ліквідації банку – суд не може заборонити вчиняти їх у порядку забезпечення адміністративного позову.

Такий виняток пов\’язаний з тим, що помилкове забезпечення адміністративного позову у справах, пов\’язаних із встановленням тимчасової адміністрації в банку або ліквідацією банку, може призвести до непоправних наслідків і попередня судова практика засвідчила, що тут високою є ймовірність зловживань. Аналогічний виняток встановлено й у цивільному судочинстві.

Вищий адміністративний суд України розширив перелік винятків, що було обумовлено численними зловживаннями. Так, в адміністративних справах щодо скасування рішення про звільнення з посади та поновлення на посаді Вищий адміністративний суд України вважає недопустимим зупиняти дію рішення про звільнення з посади публічної служби, оскільки забезпечуючи у такий спосіб позов, \”суд фактично продовжує службові відносини між позивачем та роботодавцем (суб\’єктом владних повноважень) з відповідними наслідками – виконанням службових обов\’язків, виплатою заробітної плати тощо. Таким чином, судом фактично ухвалюється рішення без розгляду справи по суті, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову\” (див. пункт 17 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України \”Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ\” від 6 березня 2008 року N 2).

Порядок забезпечення адміністративного позову

11. Незважаючи на те, що коментована стаття міститься у главі про підготовче провадження, ухвала про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову може бути постановлена судом першої інстанції до ухвалення вирішення справи по суті, а якщо розпочато апеляційне провадження, то таку ухвалу може постановити суд апеляційної інстанції до вирішення справи в апеляційному порядку (частина друга коментованої статті, пункт 10 інформаційного листа Вищого адміністративного суду України від 25 липня 2007 року N 09.1-22/688).

Забезпечення адміністративного позову у касаційному провадженні не передбачено, оскільки вжиття заходів забезпечення адміністративного позову неможливе без оцінки доказів та попереднього встановлення обставин.

12. Заходи забезпечення адміністративного позову може бути вжито як за клопотанням позивача, так і з власної ініціативи суду (частина перша коментованої статті).

13. Ухвала негайно надсилається до суб\’єкта владних повноважень, що прийняв рішення, або до суб\’єкта, якому заборонено вчиняти певні дії, та є обов\’язковою для негайного виконання, незважаючи на те, чи набрала вона законної сили (частина третя коментованої статті, частина п\’ята статті 118 КАСУ).

14. Більш детально процедура вжиття заходів щодо забезпечення адміністративного позову, їх зміни та скасування визначена статтею 118 КАСУ.

Небезпека зловживань

15. Забезпечення адміністративного позову може застосовуватися лише з підстав, визначених у коментованій статті. Ці підстави є оцінними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти. На жаль, у судовій практиці трапляються такі випадки, що у засобах масової інформації одержали назву \”політичне рейдерство\”.

Якщо вимоги закону судом формально дотримані, але його положення застосовані всупереч його цілям, суди вищих інстанцій, а також дисциплінарні органи (кваліфікаційні комісії суддів, Вища рада юстиції) при вирішенні питання про дисциплінарну відповідальність судді, на наш погляд, повинні оцінювати це як свідоме порушення закону.

Попереднє регулювання

16. За ЦПКУ 1963 року (стаття 2484) подання до суду скарги зупиняло виконання оскаржуваного рішення. Такий підхід не завжди міг бути правильним, оскільки не запобігав зловживанню такою можливістю через звернення до суду з єдиною метою – відтягнути реалізацію невигідного для особи управлінського рішення, що нерідко могло завдати значної шкоди суспільним відносинам та публічним інтересам. Впровадження інституту забезпечення адміністративного позову дало можливість зменшити можливості зловживань у цій сфері, оскільки без судового рішення зупинити дію правового акта стало неможливим.

Зарубіжний досвід

17. Питання про зупинення дії оскаржуваного рішення неоднаково вирішується у різних країнах. Звернення до суду, як правило, не тягне автоматичного зупинення дії оскаржуваного рішення. Акт із загального адміністративного права Нідерландів надає право голові суду вжити попередні засоби судового захисту, у тому числі заборонити виконання рішення за клопотанням сторони. Підстави для вжиття таких засобів Актом суворо не регламентовані.

18. Подібний підхід існує й у Німеччині: суд, що розглядає справу, за заявою сторони своїм тимчасовим розпорядженням може зупинити виконання рішення повністю чи в частині, якщо воно стосується стягнення податків, містить невідкладні розпорядження службовців виконавчих органів поліції та в інших передбачених законом випадках. Однак особливістю у Німеччині є те, що в усіх інших випадках позов про визнання адміністративного акта недійсним (так само, як і заперечення, подане в адміністративному порядку) має відкладальну дію, тобто подання позову автоматично зупиняє виконання адміністративного акта. Адміністрація повинна просити суд ухвалити рішення про негайне виконання, якщо для цього є особливий інтерес. Негайне виконання можливе також без дозволу адміністративного суду у надзвичайних ситуаціях, виходячи з публічного інтересу, якщо затримка виконання становить загрозу життю, здоров\’ю або власності.

19. У Франції та Австрії, так само як і в Нідерландах, закон не передбачає відкладальної дії звернення до суду. Оскарження будь-якого адміністративного рішення не перешкоджає його виконанню. Це правило спрямоване на те, щоб забезпечити неухильне виконання адміністративних рішень, щоб запобігти перешкодам в управлінській діяльності внаслідок процесуальних дій. У Франції зупинення дії адміністративного рішення судом можливе за клопотанням позивача і за умови, що виконання рішення можуть спричинити серйозні негативні наслідки, або якщо шкода від нього може бути суттєвою чи навіть непоправною134.

В Австрії Адміністративна судова палата може також за заявою скаржника зупинити дію акта, якщо це не буде порушувати важливих публічних інтересів і якщо виникає переконаність у тому, що виконання акта може мати для скаржника неспівставні негативні наслідки. Отож питання про зупинення дії оскаржуваного правового акта віднесено на розсуд суду.

20. У нормах КАСУ знайшов відображення досвід країн, законодавство яких не визнає за адміністративним позовом відкладальної дії.