Науково-практичний коментар до ст. 113 Кодексу адміністративного судочинства України

 

1. Сторони можуть повністю або частково врегулювати спір на основі взаємних поступок. Примирення сторін може стосуватися лише прав та обов\’язків сторін і предмета адміністративного позову.

2. За клопотанням сторін суд зупиняє провадження у справі на час, необхідний їм для примирення.

3. У разі примирення сторін суд постановляє ухвалу про закриття провадження у справі, у якій фіксуються умови примирення. Умови примирення не повинні суперечити закону або порушувати чиї-небудь права, свободи або інтереси.

4. У разі невиконання умов примирення однією із сторін суд за клопотанням іншої сторони поновлює провадження у справі.

Коментар:

Предмет регулювання та цілі статті

1. Стаття регулює порядок реалізації диспозитивного права сторін на примирення у підготовчому провадженні, а також визначає поведінку суду у разі примирення сторін. Водночас сторони можуть примиритися не лише під час підготовчого провадження, а й у будь-який час до закінчення розгляду справи.

2. Примирення сторін у підготовчому провадженні належить до оптимальних способів урегулювання спору в адміністративному процесі на основі компромісу, не доводячи його до судового розгляду. Можливість сторін закінчити справу примиренням випливає з принципу диспозитивності. Суди повинні повною мірою використовувати потенціал інституту примирення, оскільки він дає можливість зменшити навантаження на суд.

Поняття примирення сторін

3. Примирення сторін є спільним волевиявленням сторін, яким врегульовується спір шляхом взаємних поступок.

4. Примирення може стосуватися лише прав та обов\’язків сторін і предмету адміністративного позову. Примирення є рішенням сторін, а не інших осіб, які беруть участь у справі, тобто воно не повинно зачіпати їхніх прав та обов\’язків. Що ж стосується предмету адміністративного позову, то ним є матеріально-правові вимоги позивача до відповідача, що виникають зі спірних правовідносин та відносно яких суд повинен прийняти постанову.

Сторони у судовому процесі можуть домовитися про розмір відшкодування, належного позивачу. Умови примирення можуть бути виведені не лише в межах вимог, що мають кількісні ознаки. Так, сторони в адміністративній справі можуть домовитися не лише про розмір відшкодування позивачеві. Умови примирення можуть бути виведені в межах дискреції (розсуду), які закон допускає для суб\’єкта владних повноважень. Наприклад, якщо в адміністративному суді оскаржено відмову органу місцевого самоврядування надати особі конкретну земельну ділянку, то сторони можуть зійтися на тому, що земельна ділянка буде виділена в іншому місці.

Можливий також інший випадок примирення: коли сторони не впевнені у своїй правоті. Якщо особа оскаржує правовий акт індивідуальної дії і одночасно вимагає відшкодування заподіяної йому шкоди, сторони можуть домовитися, що відповідач погоджується змінити цей акт на користь позивача, а позивач відмовляється від вимог щодо компенсації збитків.

5. Умови примирення сторін не повинні суперечити вимогам права і порушувати права, свободи та інтереси інших осіб. Зазвичай примирення сторін не може стосуватися нормативно-правових актів, оскільки дія цих актів зачіпає права, свободи, інтереси та обов\’язки не лише позивача, а й значного кола інших осіб. Наприклад, якщо сторони погодяться на відшкодування шкоди, а позивач не наполягатиме на визнанні цього акта протиправним і нечинним, тоді є всі підстави відмовити у визнанні примирення на таких умовах. Але якщо відповідач погодиться змінити нормативно-правовий акт у законний спосіб чи визнати його таким, що втратив чинність, а позивач не буде наполягати на відшкодуванні завданої цим актом шкоди, тоді примирення на таких умовах буде допустимим.

Порядок примирення сторін у підготовчому провадженні

6. Сторони можуть досягнути примирення і виробити його умови за посередництва суду у попередньому судовому засіданні. Також сторони можуть примиритися без участі суду. Якщо спільну заяву сторін про примирення подано під час попереднього судового засідання, то до ухвалення рішення за заявою суд має пояснити правові і практичні наслідки задоволення цієї заяви.

Якщо заява про примирення сторін надійшла до суду не у попередньому судовому засіданні, але на стадії підготовчого провадження, то закон не встановлює перешкод для того, щоб суд розглянув її без виклику чи повідомлення сторін за умови, що розгляд цього питання за відсутності сторін дає можливість дотримати вимоги частини третьої коментованої статті.

7. Законом не врегульовано форми клопотання про примирення під час підготовчого провадження. Доцільно, щоб такі клопотання подавались суду у формі спільної письмової заяви, оскільки на цій стадії адміністративного процесу не передбачено обов\’язкового ведення протоколу судового засідання або фіксування технічними засобами підготовчого провадження. У попередньому судовому засіданні суд може також організувати фіксацію засідання технічними засобами в частині, що стосується розгляду і вирішення судом питання про примирення та його умови.

8. Якщо сторонам необхідний час для узгодження умов примирення, суд за спільним клопотанням сторін має зупинити провадження у справі відповідно до пункту 4 частини першої статті 156 КАСУ на час, достатній для примирення. Перебіг процесуальних строків у цьому разі зупиняється. Якщо сторони готові представити умови примирення найближчим часом, то суд за їхнім клопотанням може оголосити перерву в попередньому судовому засіданні.

Ухвала суду за результатами примирення сторін

9. У разі примирення сторін та визнання його умов судом, згідно з пунктом 3 частини першої статті 157 КАСУ, суд постановляє ухвалу про закриття провадження у справі, у якій фіксуються умови примирення. У цій ухвалі доцільно відразу вирішити питання про розподіл судових витрат між сторонами відповідно до статті 96 КАСУ.

За наявності такої ухвали повторне звернення того ж позивача до суду із тотожними позовними вимогами до того самого відповідача і з тих самих підстав відповідно до частини третьої статті 157 КАСУ не допускається.

10. Ухвалу про закриття провадження в адміністративній справі у зв\’язку з примиренням сторін може бути оскаржено у загальному порядку (частина третя статті 157 КАСУ).

11. Суд не може визнати умови примирення сторін, якщо внаслідок цього будуть порушені норми права або чиї-небудь права, свободи чи інтереси. Якщо у справі беруть участь також треті особи й умови примирення опосередковано стосуються їхніх інтересів, то суд не може визнати умови примирення сторін без згоди на це третіх осіб. Ухвала суду про невизнання умов примирення сторін і продовження розгляду справи не може бути оскаржена окремо від постанови у справі.

Наслідки примирення сторін

12. Обидві сторони зобов\’язані дотримуватися умов примирення. Якщо умови примирення вимагають активної поведінки (наприклад, прийняти чи змінити правовий акт індивідуальної дії), то зобов\’язана сторона повинна добровільно і своєчасно виконати такі умови.

13. Можливості примусового виконання умов примирення сторін в адміністративному процесі не передбачено.

Наслідки невиконання умов примирення сторін

14. У разі невиконання умов примирення однією зі сторін суд поновлює провадження у справі за клопотанням іншої сторони. Про поновлення провадження у справі суд, який закривав провадження у справі у зв\’язку з примиренням сторін, постановляє ухвалу. З дня поновлення провадження у справі перебіг процесуальних строків продовжується. Провадження у справі продовжується зі стадії, на якій його було зупинено.

Відмінність від цивільного судочинства

15. У цивільному судочинстві наближеним аналогом примиренню сторін є інститут мирової угоди. Це суто термінологічна різниця непринципового характеру, якої могло б і не бути. Хоча ці інститути мають певні відмінності.

16. Відповідно до принципу диспозитивності в цивільному судочинстві вироблено два варіанти мирової угоди. За першого варіанта сторони укладають мирову угоду і просто повідомляють про це суд, який закриває провадження. У цьому випадку мирова угода є звичайним позасудовим правочином, спори з якого вирішуються у загальному судовому порядку. Якщо ж сторони бажають надати мировій угоді примусового характеру, вони клопочуть перед судом про її визнання. Лише тоді суд уповноважений перевірити її умови на предмет дотримання закону та непорушення інтересів інших осіб. Ухвала про визнання мирової угоди і закриття провадження у справі, у якій зафіксовано умови мирової угоди, підлягає примусовому виконанню, як і будь-яке інше судове рішення. В адміністративному процесі відповідно до принципу офіційного з\’ясування обставин у справі перевірка судом умов примирення є обов\’язковою.

На відміну від цивільного судочинства, де мирову угоду, яку визнав суд, можна виконати примусово, в адміністративному процесі невиконання умов примирення однією зі сторін може мати наслідком поновлення судом провадження у справі за клопотанням іншої сторони і розгляд її по суті.

Відмінність від попереднього регулювання

17. Концепція судового процесу, яку запровадив ЦПКУ 1963 року, заперечувала можливість укладення мирової угоди у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин, оскільки у цій категорії справ не визнавалася наявність сторін і спору між ними. Це позбавляло учасників конфлікту можливості самостійно його врегулювати. Опоненти думки про доцільність примирення сторін в адміністративному процесі висували такий аргумент: відповідно до Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов\’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому учасникам спору немає про що домовлятись – законом усе заздалегідь визначено. Такий погляд не було сприйнято. Адже умови примирення можуть бути виведені також у межах дискреції (розсуду), які закон допускає для суб\’єкта владних повноважень.

Заперечення проти мирової угоди в адміністративному процесі не перешкодили запровадити інститут примирення в адміністративних справах, але вплинули на його особливості в КАСУ.

Зарубіжний досвід

18. Найкращий досвід позасудового врегулювання спорів акумульовано в Рекомендації Rec (2001) 9 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно альтернатив судовому вирішенню спорів між адміністративними органами влади та приватними особами від 5 вересня 2001 року131. Деякі положення цієї рекомендації використано при розробці інституту примирення в адміністративному процесі України.

Інститут мирової угоди (аналог нашого примирення) притаманний адміністративному процесу багатьох європейських держав. Значна кількість адміністративних справ закінчується ще на початкових стадіях процесу шляхом укладення мирової угоди. Це найкращий спосіб завершення справи, оскільки у справі немає сторони, яка програла, обидві сторони задоволені результатом, немає й ображених на суд.