Науково-практичний коментар до ст. 60 Кодексу адміністративного судочинства України

 

1. У випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду із адміністративними позовами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб і брати участь у цих справах. При цьому Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, органи державної влади, органи місцевого самоврядування повинні надати адміністративному суду докази, які підтверджують наявність поважних причин, що унеможливлюють самостійне звернення цих осіб до адміністративного суду для захисту своїх прав, свобод та інтересів.

2. З метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави. При цьому прокурор повинен надати адміністративному суду докази, які підтверджують неможливість громадянина самостійно здійснювати представництво своїх інтересів.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

3. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.

 

Коментар:

 

Предмет регулювання та цілі статті

1. Стаття визначає особливу категорію законних представників – органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб. Їхнє представництво, на відміну від інших законних представників, не ґрунтується виключно на тій обставині, що особа, в інтересах якої діє представник, має вади в адміністративній процесуальній дієздатності. Стаття закладає процесуальну основу для реалізації відповідних законів, які надають можливість певним органам і особам діяти в інтересах іншої особи.

Органи та особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб

2. Право звернутися до суду з адміністративним позовом і (або) брати участь в адміністративній справі з метою захисту інтересів інших осіб належить органам та особам, яким право захищати права, свободи та інтереси інших осіб в суді надано законом або на підставі закону. Таке право надається в обмежених випадках, зокрема, для захисту осіб, які самостійно внаслідок поважних причин не можуть звернутися до суду за захистом своїх прав, свобод чи інтересів, широкого кола осіб (наприклад, членів об\’єднань громадян), інтересів держави.

3. Відповідно до частини першої коментованої статті у випадках, встановлених законом, звертатися до адміністративного суду з адміністративними позовами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб і брати участь у цих справах можуть:

1) Уповноважений Верховної Ради України з прав людини;

2) прокурор;

3) органи державної влади;

4) органи місцевого самоврядування;

5) фізичні особи;

6) юридичні особи.

Беручи до уваги положення частини восьмої статті 56 КАСУ, усі вони діють в адміністративному процесі як законні представники.

4. Ці органи й особи самостійно визначають підстави для участі в адміністративному процесі в межах відповідного закону, але суд у кожному випадку повинен перевірити наявність встановлених законом підстав і в разі виявлення, що у них немає повноважень звертатися від імені певної особи, – повинен повернути позовну заяву (пункт 4 частини третьої статті 108) або у разі відкритті провадження у справі – залишити її без розгляду (пункт 2 частини першої статті 155 КАСУ).

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини

5. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини має право звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина, які за станом здоров\’я чи з інших поважних причин не можуть цього зробити самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених законом (пункт 10 статті 13 Закону України \”Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини\” від 23 грудня 1997 року). Тож законодавчою підставою для участі Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в судовому процесі для захисту інтересів іншої особи є зазначене положення. Така участь реалізується в порядку, встановленому процесуальним законом, зокрема КАСУ.

Потрібно звернути увагу на те, що на підставі довіреності від Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у судовому процесі має право брати участь його представник. У цьому випадку законним представником фізичної особи буде Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, але його компетенцію щодо захисту прав, свобод та інтересів реалізуватиме представник Уповноваженого. Від самої фізичної особи у цьому випадку довіреності ні Уповноваженому, ні його представнику не потрібно.

Прокурор

6. Стаття 121 Конституції України уповноважує прокуратуру здійснювати функцію представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

Відповідно до статті 361 Закону України \”Про прокуратуру\” представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом. Підставою представництва у суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний чи матеріальний стан або з інших поважних причин самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження, а інтересів держави – наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

7. З урахуванням статті 56 Закону України \”Про прокуратуру\” у контексті коментованої статті прокурором є: Генеральний прокурор України та його заступники, підпорядковані прокурори та їх заступники, старші помічники і помічники прокурора, начальники управлінь і відділів, їх заступники, старші прокурори і прокурори управлінь і відділів, які діють у межах своєї компетенції (тобто до їхніх службових повноважень входить здійснення зазначеної вище функції прокуратури в адміністративному процесі). Повноваження зазначених прокурорів, які діють у межах своєї компетенції, як законних представників у адміністративному судочинстві підтверджуються службовим посвідченням (частина друга статті 58 КАСУ). Але суду також має бути надано інформацію про наявність компетенції у відповідного прокурора (зазвичай органи прокуратури надсилають у суди перелік відповідних прокурорів за підписом керівника). Повноваження інших працівників прокуратури, які здійснюють від імені прокуратури представництво інтересів держави чи громадянина в адміністративному процесі, мають бути підтверджені довіреністю, виданою керівником прокуратури.

8. Прокурор може брати участь в адміністративній справі не лише з власної ініціативи, а може бути залученим і судом на підставі частини сьомої статті 59 КАСУ – у випадках, якщо законний представник особи діє всупереч її інтересам, за умови, що прокурор уповноважений законом діяти в інтересах такої особи.

9. Необхідно мати на увазі, що згідно зі статтею 21 Закону України \”Про прокуратуру\” у разі відхилення протесту прокурора чи його заступника або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися із заявою до суду про визнання акта незаконним. У цьому випадку прокурор в адміністративній справі є позивачем, а не законним представником, а тому не повинен визначати орган чи особу, в інтересах якої він звертається до суду з позовною заявою (див. пункт 2 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України \”Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ\” від 6 березня 2008 року N 2). Коментовану статтю у таких випадках застосовувати не належить.

Інші органи та особи

10. Органами державної влади та органами місцевого самоврядування, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, є, зокрема, органи опіки та піклування.

Відповідно до пункту 1.3 Правил опіки та піклування, затверджених наказом Державного комітету України у справах сім\’ї та молоді, Міністерства охорони здоров\’я України, Міністерства освіти України, Міністерства праці та соціальної політики України від 26 травня 1999 року N 34/166/131/88, органами, які приймають рішення щодо опіки і піклування, є районні, районні в містах Києві та Севастополі державні адміністрації, виконавчі комітети міських, районних у містах, сільських, селищних рад. У селищах і селах справами опіки і піклування безпосередньо відають виконавчі комітети сільських і селищних рад.

Так, на підставі статті 65 ЦКУ відповідний орган опіки і піклування здійснює опіку або піклування над фізичною особою до встановлення опіки або піклування і призначення опікуна чи піклувальника, що передбачає також захист прав, свобод чи інтересів такої особи у суді. Іншою підставою участі органу опіки і піклування в адміністративній справі може бути частина сьома статті 59 КАСУ – у випадках, якщо законний представник особи діє всупереч її інтересам, суд може залучити такий орган, якщо він уповноважений захищати інтереси такої особи.

11. Ось приклади законів, які уповноважують юридичних осіб без будь-якої довіреності брати участь в інтересах іншої особи, зокрема й в адміністративних справах. Так, відповідно до статті 66 ЦКУ, якщо над фізичною особою, яка перебуває у навчальному закладі, закладі охорони здоров\’я або закладі соціального захисту населення, не встановлено опіку чи піклування або не призначено опікуна чи піклувальника, опіку або піклування над нею здійснює цей заклад. Схоже положення щодо дітей містить стаття 245 СКУ: якщо дитина постійно проживає у закладі охорони здоров\’я, навчальному або іншому дитячому закладі, функції опікуна та піклувальника щодо неї покладаються на адміністрацію цих закладів.

Відповідно до статті 20 Закону України \”Про об\’єднання громадян\” від 16 червня 1992 року для здійснення цілей і завдань, визначених у статутних документах, зареєстровані об\’єднання громадян користуються правом представляти і захищати інтереси своїх членів (учасників) у державних органах, тобто і в суді. Зокрема, профспілки, їх об\’єднання здійснюють представництво і захист трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілок, а також мають право представляти інтереси своїх членів при реалізації ними конституційного права на звернення за захистом своїх прав до судових органів (стаття 19 Закону України \”Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності\” від 15 вересня 1999 року). У питаннях індивідуальних прав та інтересів своїх членів профспілки здійснюють представництво та захист у порядку, передбаченому законодавством та їх статутами. Очевидно, що в усіх цих випадках підтвердити свої представницькі повноваження щодо особи об\’єднання громадян має своїми статутними документами, а також слід підтвердити факт членства особи у відповідному об\’єднанні.

Закон України \”Про охорону навколишнього природного середовища\” від 25 червня 1991 року надає право громадським природоохоронним об\’єднанням подавати до суду позови про відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок порушення законодавства про охорону довкілля, зокрема здоров\’ю громадян. Тож якщо ці вимоги поєднані з вимогою вирішити публічно-правовий спір, то це буде адміністративний позов (частина друга статті 21 КАСУ).

12. А ось приклади законів, які уповноважують фізичних осіб без будь-якої довіреності брати участь в інтересах іншої особи, у тому числі в адміністративних справах. Згідно з СКУ представляти повнолітню непрацездатну особу можуть на підставі закону:

1) батько і мати (частина друга статті 154);

2) баба і дід (частина друга статті 258);

3) сестра, брат, мачуха, вітчим (частина друга статті 262).

А повнолітні дочка, син можуть бути законними представниками непрацездатних, немічних батьків (частина друга статті 172 СКУ).

Під непрацездатною відповідно до частини третьої статті 75 СКУ необхідно розуміти особу, яка досягла пенсійного віку, встановленого законом, або є інвалідом I, II чи III групи.

Законним представником особи, яка визнана судом безвісно відсутньою, є опікун, призначений для опіки над її майном, – однак лише у справах, що пов\’язані з майном такої особи, або якщо за результатами розгляду справи на таке майно може бути звернуто стягнення (частина третя статті 44 ЦКУ). Відповідно до статті 44 ЦКУ на підставі рішення суду про визнання фізичної особи безвісно відсутньою нотаріус за останнім місцем її проживання описує належне їй майно та встановлює над ним опіку. Опікун над майном фізичної особи, яка визнана безвісно відсутньою, приймає виконання цивільних обов\’язків на її користь, погашає за рахунок її майна борги, управляє цим майном в її інтересах. При зверненні опікуна до суду за захистом прав, свобод та інтересів безвісно відсутньої особи така особа в заяві зазначається стороною, третьою особою тощо.

Законним представником спадкоємців особи, яка померла або оголошена померлою, якщо спадщина ще ніким не прийнята, є виконавець заповіту або інша особа, яка вживає заходів щодо охорони спадкового майна, – але лише у справах, що пов\’язані із майном такої особи, або якщо за результатами розгляду справи на таке майно може бути звернуто стягнення (статті 1283, 1284 ЦКУ). Спадкоємці як учасники процесу у таких справах не обов\’язково повинні бути персоніфіковані, якщо їхнє коло ще не відоме. Виконавцем заповіту є особа, яку призначив спадкодавець. Згідно зі статтею 1286 ЦКУ заповідач може доручити виконання заповіту фізичній особі з повною цивільною дієздатністю або юридичній особі (виконавцеві заповіту). Якщо заповіт складено на користь кількох осіб, виконання заповіту може бути доручено будь-кому з них. Якщо заповіт складено на користь однієї особи, виконання заповіту може бути покладено на особу, яка не є спадкоємцем за заповітом. Якщо заповідач не призначив виконавця заповіту або якщо особа, яка була ним призначена, відмовилася від виконання заповіту або була усунена від виконання заповіту, спадкоємці мають право обрати виконавця з числа спадкоємців або призначити виконавцем заповіту іншу особу. Якщо спадкоємці не можуть досягти згоди щодо призначення виконавця заповіту, він на вимогу одного з них може бути призначений судом. Крім того, відповідно до статті 1288 ЦКУ, виконавець заповіту може бути призначений нотаріусом за місцем відкриття спадщини, якщо заповідач не призначив виконавця заповіту або якщо виконавець заповіту відмовився від виконання заповіту чи був усунений від його виконання і якщо цього потребують інтереси спадкоємців. Повноваження виконавця заповіту посвідчуються документом, який видає нотаріус за місцем відкриття спадщини. Іншою особою, яка вживає заходів щодо охорони спадкового майна, може бути нотаріус за місцем відкриття спадщини, а в населених пунктах, де немає нотаріуса, – відповідні органи місцевого самоврядування.

Процесуальні форми участі

13. Частину першу коментованої статті необхідно тлумачити так, що органи та особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, у справах, де необхідно здійснювати такий захист, не лише можуть подавати адміністративний позов, а й брати у них участь, у тому числі і як законні представники третьої особи чи навіть відповідача (наприклад, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини може представляти інтереси іноземця, щодо якого подано позов про його видворення).

Це означає також, що такі органи й особи мають право оскаржити судове рішення чи ініціювати його перегляд за нововиявленими обставинами, якщо судове рішення безпосередньо стосується прав, свобод чи інтересів особи, яку вони мають право захищати, навіть у випадках, якщо вони не брали участі у цій справі раніше.

Зазвичай зазначені органи й особи звертаються до суду з адміністративним позовом або вступають у справу в інший спосіб за власною ініціативою, зокрема й за зверненням відповідної особи, яку вони мають право захищати. Однак прокурор, органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені до справи ухвалою суду з метою виконання покладених на них повноважень.