Науково-практичний коментар до ст. 21 Кодексу адміністративного судочинства України

 

1. Позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов\’язані між собою.

Якщо справа щодо пов\’язаних вимог територіально підсудна різним місцевим адміністративним судам, то її розглядає один з цих судів за вибором позивача.

Якщо справа щодо однієї з вимог підсудна окружному адміністративному суду, а щодо іншої вимоги (вимог) – місцевому загальному суду як адміністративному суду, таку справу розглядає окружний адміністративний суд.

Якщо справа щодо однієї з вимог підсудна Київському апеляційному адміністративному суду, а щодо іншої вимоги (вимог) – іншому адміністративному суду, таку справу розглядає Київський апеляційний адміністративний суд.

2. Вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб\’єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб\’єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше вимоги про відшкодування шкоди вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

3. Не допускається об\’єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше не встановлено законом.

Коментар:

Предмет регулювання та цілі статті

1. Коментована стаття встановлює правила визначення судів для розгляду кількох вимог, що пов\’язані між собою.

2. Стаття спрямована на досягнення процесуальної економії – забезпечення розгляду в одному провадженні пов\’язаних вимог, щоб кожну вимогу не розглядати як окрему адміністративну справу. Одночасно правила статті сприяють тому, щоб справу розглядав найбільш компетентний суд.

Пов\’язані між собою вимоги

3. Пов\’язаними можна вважати позовні вимоги:

1) що випливають з одних правовідносин;

2) які хоч і не випливають з одних правовідносин, але спрямовані до одного відповідача.

Правила об\’єднання пов\’язаних вимог

4. Вимоги можуть бути поєднані в одній позовній заяві, якщо вони:

1) пов\’язані між собою;

2) належать до адміністративної юрисдикції відповідно до статті 17 КАСУ;

3) підсудні одному адміністративному суду відповідно до правил, визначених статтями 18 – 20 КАСУ.

Наявність трьох цих умов є обов\’язковою.

5. За загальним правилом, не допускається об\’єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різних видів судочинства (адміністративного, конституційного, цивільного, господарського чи кримінального), якщо інше не встановлено законом.

На сьогодні такий виняток встановлений у КАСУ – в частині третій коментованої статті. Питання про відшкодування шкоди, завданої рішенням, дією чи бездіяльністю суб\’єкта владних повноважень, розглядає адміністративний суд, якщо вимога про це заявлена одночасно з вимогою про протиправність такого рішення, дії чи бездіяльності. В інших випадках це питання може вирішувати суд цивільної чи господарської юрисдикції.

Це правило обумовлено такими міркуваннями. Відшкодування шкоди у зобов\’язальних відносинах, зокрема у деліктних, – це традиційно предмет регулювання цивільного права, тому компетентними тут є суди цивільної та господарської юрисдикцій. Водночас шкоду може бути заподіяно суб\’єктом владних повноважень внаслідок порушення ним норм публічного права. Встановлення ж порушень у діяльності публічної влади – це прерогатива судів адміністративної юрисдикції, тобто за логікою – хто встановив факт порушення, той і мав би ухвалити рішення про відшкодування.

Можливість об\’єднання цих двох вимог в одному провадженні дозволяє досягти процесуальної економії: особа має можливість вирішити питання про протиправність рішення, дії чи бездіяльності суб\’єкта владних повноважень й одночасно питання про відшкодування шкоди в одному суді. Проте якщо таку майнову вимогу заявлено окремо від оскарження акта, дій чи бездіяльності, її належить вирішувати за правилами цивільного (господарського) судочинства за наявності преюдиційного рішення адміністративного суду про протиправність акта, дії чи бездіяльності в частині правової оцінки поведінки суб\’єкта владних повноважень. Отож фізична чи юридична особа, яка невдоволена рішенням, дією чи бездіяльністю суб\’єкта владних повноважень і зазнала внаслідок них шкоди, мала б визначити, звертаючись до суду, що має для неї перевагу: досить тривале вирішення адміністративним судом питань про протиправність рішення, дії, бездіяльності і відшкодування шкоди, чи більш швидке визнання протиправним рішення, дії, бездіяльності адміністративним судом, а вже потім відшкодування шкоди у порядку цивільного або господарського судочинства, що загалом вимагатиме більше часу, коштів і зусиль, але є менш ризикованим. Менший ризик полягає у тому, що позивач, звертаючись до адміністративного суду лише з вимогою про визнання протиправними рішення, дії чи бездіяльності, не сплачує судового збору з майнових вимог. У разі незадоволення такої вимоги адміністративним судом стає очевидним, що майнові претензії будуть безпідставними.

6. Розглядаючи об\’єднані позовні вимоги, суд до закінчення судового розгляду справи відповідно до частини першої статті 164 КАСУ може прийняти постанову щодо частини позовних вимог за клопотанням особи, яка бере участь у справі, якщо з\’ясовані судом обставини дають можливість без шкоди для справи вирішити частину позовних вимог. Це можливо, наприклад, у випадку об\’єднання вимог про протиправність рішення, дії чи бездіяльність і про відшкодування шкоди. Суд має право прийняти постанову щодо перших вимог, а після цього розглядати питання відшкодування шкоди.

Наслідки порушення правил об\’єднання позовних вимог

7. Якщо позивач об\’єднав у позовній заяві вимоги, що належить розглядати за правилами різних видів судочинства, то суд, отримавши таку позовну заяву, відкриває провадження в адміністративній справі щодо тих вимог, що належать до адміністративної юрисдикції, а щодо інших – відмовляє у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини першої статті 109 КАСУ.

Якщо таке об\’єднання встановлено після відкриття провадження у справі – суд повинен закрити провадження у справі в частині тих вимог, що не належать до адміністративної юрисдикції, на підставі пункту 1 частини першої статті 157 КАСУ.

8. Якщо позивач об\’єднав у позовній заяві вимоги, що підсудні різним адміністративним судам, то суд, отримавши таку позовну заяву, відкриває провадження в адміністративній справі стосовно тих вимог, що йому підсудні, а щодо інших – постановляє ухвалу про повернення заяви на підставі пункту 6 частини третьої статті 108 КАСУ.

Якщо таке об\’єднання встановлено після відкриття провадження у справі – суд роз\’єднує відповідно до статті 116 КАСУ позовні вимоги в окремі провадження і з дотриманням правил статті 22 КАСУ передає справу щодо не підсудних йому вимог до належного суду. Це не стосується випадків, коли суд встановить, що частина вимог не належить до його територіальної підсудності, уже після початку судового розгляду. Тоді він продовжує розгляд справи.

Зарубіжний досвід

9. У Німеччині всі вимоги про відшкодування шкоди внаслідок порушення публічно-правових обов\’язків, а також інші вимоги про публічно-правові компенсації розглядають звичайні суди за правилами цивільного судочинства. Питання про відшкодування шкоди від протиправного акта чи діяння адміністрації в Естонії вирішено інакше, ніж у Німеччині, – воно належить до повноважень адміністративного суду. Так само й у законодавстві Туреччини. За рішенням турецького адміністративного суду громадянам компенсують шкоду, яку заподіяно внаслідок неналежного виконання обов\’язків держави перед людиною, наприклад, у випадках неналежної охорони громадського порядку, допущення терористичних актів тощо.