Науково-практичний коментар до ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України

 

1. Суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого:

1) суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов\’язковість яких надана Верховною Радою України;

2) суд застосовує інші нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.

2. Виключено.

3. Виключено.

4. У разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов\’язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу.

5. У разі виникнення в суду сумніву під час розгляду справи щодо відповідності закону чи іншого правового акта Конституції України, вирішення питання про конституційність якого належить до юрисдикції Конституційного Суду України, суд звертається до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта.

6. Якщо міжнародним договором, згода на обов\’язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору.

7. У разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права).

 

Коментар:

 

Предмет регулювання та цілі статті

1. Стаття визначає вимоги законності як принципу адміністративного судочинства.

2. Законність як загальна засада судочинства покладає на суд обов\’язок розглядати і вирішувати судові справи на підставі закону з урахуванням його цілей й у встановленому ним порядку. При застосуванні законодавства суд повинен враховувати місце правового акта в ієрархії національного законодавства, тобто його юридичну силу.

Правова основа статті

3. Зміст коментованої статті обумовлений вимогами Конституції України, зокрема такими положеннями:

• Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії (стаття 8);

• Чинні міжнародні договори, згода на обов\’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України (стаття 9);

• Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов\’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19).

Зміст принципу законності

4. Принцип законності, згідно з частиною першою коментованої статті, означає, що \”органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи і службові особи зобов\’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України\”. Таке визначення збігається з положенням частини другої статті 19 Конституції України.

5. Законність у контексті адміністративного судочинства вимагає, щоб суд розглядав і вирішував справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов\’язковість яких надана Верховною Радою України. Водночас законність є критерієм перевірки рішень, дій чи бездіяльності суб\’єктів владних повноважень.

Правила застосування законодавства

6. Суд вирішує справи на підставі Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов\’язковість яких надана Верховною Радою України. При застосуванні інших нормативно-правових актів (указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України, наказів міністерств тощо) суд повинен перевірити, чи прийняті вони відповідним органом на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України (частина третя коментованої статті).

7. За юридичною силою, відповідно до коментованої статті, ієрархія нормативно-правових актів, які застосовуються судом при вирішенні адміністративних справ, має такий вигляд:

• Конституція України;

• міжнародні договори, згода на обов\’язковість яких надана Верховною Радою України;

• закони України;

• інші (підзаконні) нормативно-правові акти.

Конституція України має найвищу юридичну силу (частина третя статті 8 Конституції України), тобто її норми мають пріоритет над законами та міжнародними договорами. Міжнародні договори, згоду на обов\’язковість яких надано Верховною Радою України, мають перевагу над законами України (частина шоста коментованої статті). У разі встановлення невідповідності положень цих актів Конституції України суд застосовує її положення як норми прямої дії.

Юридична сила окремих категорій підзаконних нормативно-правових актів визначається положеннями Конституції України (див., наприклад, частину третю статті 113: Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та Законів України) і законів України.

8. У разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції, закону, міжнародному договору, згода на обов\’язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту вищої юридичної сили суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу. Тобто при застосуванні правових актів суд повинен враховувати їхнє місце в ієрархії національного законодавства – юридичну силу.

9. Коментована стаття встановлює особливості застосування правових актів, перевірка конституційності яких статтею 150 Конституції України віднесена до повноважень Конституційного Суду України (законів та інших правових актів Верховної Ради України; актів Президента України; актів Кабінету Міністрів України; правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим).

За загальним правилом, у разі встановлення невідповідності положень цих актів Конституції України суд застосовує положення Конституції України як норми прямої дії. При цьому суд не може, застосувавши Конституцію як акт прямої дії, визнати неконституційними закони чи акти, перелічені в статті 150 Конституції, оскільки це віднесено до виключної компетенції Конституційного Суду України50. Суд може лише не застосувати закон, який не відповідає Конституції України, навівши відповідне обґрунтування в мотивувальній частині судового рішення. Це правило стосується також підзаконних актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Лише у разі виникнення у суду сумніву під час розгляду справи щодо відповідності таких актів Конституції України суд звертається до Верховного Суду України з пропозицією щодо вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності (частина п\’ята коментованої статті).

Таке регулювання відповідає пункту 4 частини другої статті 47 Закону України \”Про судоустрій України\”, згідно з яким Верховний Суд України звертається до Конституційного Суду України у випадках виникнення у судів загальної юрисдикції при здійсненні ними правосуддя сумнівів щодо конституційності законів, інших правових актів. Рішення про звернення до Конституційного Суду України з питань конституційності законів та інших правових актів приймається Пленумом Верховного Суду України.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 156 КАСУ неможливість розгляду адміністративної справи до вирішення справи, що розглядається в порядку конституційного судочинства, є підставою для зупинення провадження в адміністративній справі. Але застосувати це положення можна лише у разі, якщо Конституційний Суд України своєю ухвалою відкрив конституційне провадження у справі.

10. Частина шоста коментованої статті встановлює верховенство чинних міжнародних договорів, згода на обов\’язковість яких надана Верховною Радою України, над законом: у разі невідповідності закону України міжнародному договорові суд повинен застосувати міжнародний договір.

Це відповідає положенню частини другої статті 19 Закону України \”Про міжнародні договори України\”: якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

Частина шоста коментованої статті повинна застосовуватися з урахуванням того, що Конституція України має найвищу юридичну силу (частина друга статті 8 Конституції України), а тому міжнародні договори застосовуються, якщо вони не суперечать Конституції України51.

Правило частини п\’ятої коментованої статті про звернення Верховного Суду України до Конституційного Суду України не стосується міжнародних договорів, оскільки право звернутися щодо відповідності Конституції України чинних міжнародних договорів України належить лише Президенту України та Кабінету Міністрів України (частина перша статті 151 Конституції України), але не судам. Тому оцінку відповідності міжнародного договору Конституції України суд повинен дати при вирішенні питання про застосування правил цього договору.

11. Коментована стаття повинна застосовуватися з урахуванням умов набрання чинності нормативно-правових актів. Обов\’язковою умовою набрання чинності нормативно-правових актів, що визначають права і обов\’язки громадян, є їх оприлюднення52. Так, згідно з частиною третьою статті 57 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов\’язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними. Це означає, що судове рішення не може ґрунтуватись на неоприлюднених нормативно-правових актах такого змісту53.

Необхідною умовою набрання чинності нормативно-правовими актами, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, є також їх державна реєстрація органами юстиції. Вони набирають чинності через 10 днів після їх реєстрації, якщо в них не встановлено пізнішого строку надання їм чинності54.

Подолання прогалин

12. Для подолання прогалин у правовому регулюванні відносин застосовується інститут аналогії закону та права (частина сьома коментованої статті). Так, у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону). Підставою для застосування аналогії закону є \”відсутність закону, що регулює відповідні правовідносини\”. У контексті частини сьомої коментованої статті це означає як відсутність відповідного правового акта, так і його неповноту, тобто відсутність у ньому положень, які б урегульовували відповідні правовідносини. Необхідність розширеного тлумачення поняття \”закон\” тут обумовлена тим, що коментована стаття встановлює можливість застосування не лише закону, а й інших правових актів.

Якщо у такий спосіб не вдалося подолати прогалину – суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права) і виводить з них конкретне правило для врегулювання правовідносин. Під \”конституційними принципами і загальними засадами права\” розуміються найбільш абстрактні норми права (принципи), на основі яких здійснюється правове регулювання суспільних відносин. Загальні засади права можуть прямо визначатися у законах, а можуть бути виведені судом зі змісту їхніх положень або з духу і завдань (спрямованості) права.

Перспективне регулювання

13. Парламент свого часу приймав закони України \”Про нормативні правові акти\” і \”Про закони і законодавчу діяльність\”, які визначали поняття, види і юридичну силу нормативно-правових актів, порядок прийняття та набрання ними чинності, порядок подолання в них прогалин і суперечностей. Однак внаслідок ветування їх Президентом України вони не набрали чинності. Зараз розробляється новий проект закону про нормативно-правові акти.