Науково-практичний коментар до ст. 8 Кодексу адміністративного судочинства України

 

1. Суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

2. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

3. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

4. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

Коментар:

Предмет регулювання та цілі статті

1. Стаття визначає окремі вимоги верховенства права як принципу адміністративного судочинства. Це перша спроба на законодавчому рівні визначити основний зміст принципу верховенства права.

Правова основа статті

2. Верховенство права закріплено у частині першій статті 8 Конституції України як загальноправовий принцип: \”В Україні визнається і діє принцип верховенства права\”. За змістом це один із найбагатогранніших правових принципів. Один із елементів принципу верховенства права втілено у статті 3 Конституції України:

\”Людина, її життя і здоров\’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов\’язком держави\”.

Зв\’язаність держави правами людини

3. У частині першій коментованої статті здійснено спробу дати визначення змісту принципу верховенства права через призму положень статті 3 Конституції України: відповідно до принципу верховенства права людина, її права визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Зрозуміло, що таке визначення не відображає всього багатоманіття і проявів верховенства права, а дає лише найзагальніший орієнтир спрямованості адміністративного судочинства.

Тож в адміністративному судочинстві принцип верховенства права зобов\’язує суд, зокрема, надавати закону тлумачення у спосіб, який забезпечує пріоритет прав людини при вирішенні справи. Тлумачення закону в жодному разі не може спричиняти несправедливих обмежень таких прав.

4. Протилежністю верховенства права є свавілля. Держава не може діяти свавільно, вона обмежена правом. І не тільки створеним нею законодавством, а й правом, яке існує апріорі, незалежно від її розсуду – природним правом, або природними правами кожної людини.

Верховенство права у рішеннях Конституційного Суду України

5. Конституційний Суд у своїх рішеннях нерідко посилається на принцип верховенства права. Уперше характеристику вимог принципу верховенства права подано у Рішенні Конституційного Суду у справі про призначення судом більш м\’якого покарання42. Відповідно до розуміння Конституційного Суду \”верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Одним з проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об\’єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.

Таке розуміння права не дає підстав для його ототожнення із законом, який іноді може бути й несправедливим, у тому числі обмежувати свободу та рівність особи. Справедливість – одна з основних засад права, є вирішальною у визначенні його як регулятора суспільних відносин, одним із загальнолюдських вимірів права. Зазвичай справедливість розглядають як властивість права, виражену, зокрема, в рівному юридичному масштабі поведінки й у пропорційності юридичної відповідальності вчиненому правопорушенню.

У сфері реалізації права справедливість проявляється, зокрема, у рівності всіх перед законом, відповідності злочину і покарання, цілях законодавця і засобах, що обираються для їх досягнення\”.

Тож Конституційний Суд, характеризуючи принцип верховенства права, розглядає право не як закон чи систему нормативних актів, а як утілення справедливості. Невипадково право і справедливість мають один корінь.

6. В іншому рішенні – у справі про розгляд судом окремих постанов слідчого і прокурора – Конституційний Суд України, керуючись принципом верховенства права, дійшов висновку: \”Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах\”43.

7. Виходячи з мотивації рішень Конституційного Суду України, можна стверджувати, що верховенство права як принцип адміністративного судочинства визначає спрямованість судочинства на досягнення справедливості та надання ефективного захисту. Справедливим та ефективним повинен бути як судовий процес, так і результат судочинства.

Верховенство права у рішеннях Європейського Суду з прав людини

8. Частина друга коментованої статті зобов\’язує суд застосовувати принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, який діє на основі Європейської Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. У преамбулі цієї Конвенції верховенство права визнано як принцип, що об\’єднує країни – учасниці Ради Європи. У своїх рішеннях Суд неодноразово звертається до зазначеного у преамбулі Конвенції принципу і, вважаючи його одним із основоположних принципів функціонування країн-учасниць, надає йому тлумачення при вирішенні справ.

Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод є частиною національного законодавства України. Законом України \”Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основоположних свобод людини 1950 року, Першого протоколу та протоколів N 2, 4, 7 та 11 до Конвенції\”44 (пункт 1) Україна визнала обов\’язковою юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

9. Європейський Суд з прав людини розкриває зміст принципу верховенства права через формулювання вимог, які він виводить з цього принципу. Однією з таких вимог є вимога про якість закону. Під законом тут мається на увазі положення нормативно-правового акта. По-перше, закон повинен бути доступним особі, тобто містити зрозумілі й чіткі формулювання, які б давали можливість особі самостійно або з відповідною консультацією регулювати свою поведінку. По-друге, він має бути передбачуваним, тобто таким, щоб особа могла передбачити наслідки його застосування. По-третє, закон повинен відповідати всім іншим вимогам верховенства права, зокрема він з достатньою чіткістю має встановлювати межі дискреційних повноважень, наданих суб\’єктам владних повноважень, та спосіб їх здійснення. Це необхідно, щоб особа була захищеною від свавілля суб\’єктів владних повноважень (п. 27 рішення Європейського Суду з прав людини у справі \”Круслен проти Франції\” від 24 квітня 1990 року45).

Звідси й ще одна вимога принципу верховенства права – захист від свавілля – це означає, що втручання суб\’єктів владних повноважень у права людини має підлягати ефективному контролю. Щонайменше це має бути судовий контроль, який найкращим чином забезпечує гарантії незалежності, безсторонності та належної правової процедури. Держава також повинна забезпечувати наявність достатніх та ефективних гарантій проти зловживань (п. 55 рішення у справі \”Класс та інші проти Німеччини\” від 6 вересня 1978 року46).

У зв\’язку із судовим контролем важливою є вимога про доступ до суду. Серед іншого, вона означає, що з юрисдикції судів не можна вилучати будь-які позови, так само не можна надавати певним категоріям осіб імунітети від судових позовів. З вимогою про доступ до суду несумісними є надмірні затримки зі здійсненням правосуддя та виконанням судових рішень (п. 65 рішення у справі \”Фаєд проти Сполученого Королівства\” від 21 вересня 1994 року47).

Складовою принципу верховенства права є також вимога юридичної визначеності. Відповідно до неї, зокрема, остаточне рішення суду у вирішеній ним справі не може піддаватися сумніву, навіть у разі зміни законодавства. Повинні бути виключені будь-які спроби з боку несудових органів влади піддавати сумніву судове рішення, перешкоджати його виконанню, позбавляти його юридичної сили або безпідставно затримувати його виконання. Ця вимога зобов\’язує державу та будь-який орган виконувати судові розпорядження чи рішення, у тому числі й ухвалені проти держави чи органу. Отже, вимога про юридичну визначеність одночасно включає й вимогу про обов\’язковість судових рішень (п. 51, 52 рішення у справі \”Рябих проти Росії\” від 24 липня 2003 року48).

Проявом принципу верховенства права є вимога про невтручання законодавчої влади у здійснення правосуддя. Втручання з боку законодавчого органу в процес здійснення правосуддя з метою вплинути на вирішення судом спору є недопустимим, окрім випадків, коли для цього існують неспростовні підстави, що випливають із загального інтересу (п. 30 рішення у справі \”Агудімос та судноплавна компанія \”Сефаллоніан скай\” проти Греції\” від 28 червня 2001 року49).

Названі вимоги не вичерпують зміст принципу верховенства права. Європейський суд з прав людини при вирішенні конкретних справ постійно збагачує його новим змістом.

Недопустимість відмови у розгляді адміністративної справи

10. Частини третя і четверта коментованої статті закріплюють гарантії права на доступ до суду, що є елементом принципу верховенства права.

11. Кожному гарантується право звернутися до адміністративного суду для захисту своїх прав і свобод безпосередньо на підставі Конституції України, якщо спір належить до адміністративної юрисдикції. Це право випливає з положень частини третьої статті 8 Конституції України про те, що: \”Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується\”.

12. Право на звернення за захистом до адміністративного суду гарантується й у разі неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини. Обов\’язок подолати неповноту, неясність, суперечливість чи відсутність законодавства покладається на суд.

Неповнота чи відсутність законодавства долається застосуванням аналогії закону або аналогії права (див. частину сьому статті 9 КАСУ). Неясність (нечіткість, незрозумілість, неоднозначність) та суперечливість законодавства суд усуває тлумаченням положення нормативно-правового акта у спосіб, що утверджує верховенство права. Таке тлумачення має бути найбільш розумним за конкретних обставин та враховувати цілі акта. У разі суперечливості правових актів однакової юридичної сили або їхніх окремих положень у регулюванні тих самих відносин суд застосовує положення акта, яке є спеціальним, на відміну від загального положення акта, що врегульовує те саме, але ширше коло відносин. Якщо неможливо визначити, яке положення є спеціальним, а яке загальним, тоді суд застосовує положення, яке набрало чинності пізніше.

13. Як яскравий приклад усунення неповноти законодавства можна навести рішення Верховного Суду України від 3 грудня 2004 року про визнання дій Центральної виборчої комісії по встановленню результатів повторного голосування з виборів Президента України та складанню протоколу про результати повторного голосування з виборів Президента України від 24 листопада 2004 року неправомірними. Цим рішенням Верховний Суд скасував результати повторного голосування з виборів Президента, встановлені Центральною виборчою комісією, хоча чинний на той час Закон України \”Про вибори Президента України\” передбачав можливість визнання недійсним голосування лише на виборчій дільниці. Водночас Верховний Суд поновив права суб\’єктів виборчого процесу через проведення повторного голосування, хоча закон про вибори прямо не встановлював такого способу захисту виборчих прав.

Значення принципу верховенства права

14. Принцип верховенства права відкриває дорогу до творчого, а не бездумного застосування закону. Судові рішення з огляду на верховенство права за своїм змістом повинні утверджувати справедливість і права людини, укріплювати довіру до адміністративних судів. Проте в жодному разі цей принцип не може стати виправданням для зловживань з боку суду, суддівського свавілля.